2023年岁末，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过新修订的《公司法》，这部将于2024年7月1日起正式实施的法律，绝非一次简单的条文增补，而是对国有企业治理逻辑与合规体系的系统性、深层次重构。当我们回顾1993年首部《公司法》确立的“股东会中心主义”，再到如今新法明确的“董事会中心主义”，这不仅是公司治理理念的演进，更是国有企业市场化改革进入深水区的必然选择。新法标志着，国企的合规管理正从一项可选的管理特色升维为法定的国家强制，从传统的防御性成本中心跃升为企业高质量发展的价值引擎。本文将通过解析新法的“理念之变——架构之变——路径之变”三重维度，揭示国有企业如何在这场深刻变革中重塑治理生命线，将合规优势转化为持续发展的核心竞争力。

新《公司法》修订以“强化董事会核心地位”为核心导向，推动我国公司治理从传统“股东会中心主义”向“董事会中心主义”深度转型。这一变革并非法律条文的简单调整，而是企业治理逻辑的重构，对国有企业而言，将重塑治理主体权责边界，倒逼决策流程优化与治理效率提升，成为国企深化改革的关键突破口。

1.“股东会中心主义”的历史贡献

1993年，我国首部《公司法》确立了“股东会中心主义”，在国企改革初期扮演了关键角色。在此之前，国有企业普遍实行“工厂制”，存在产权模糊、经营自主权受限等问题。《公司法》的出台，推动国企完成了“公司化”改造，国家对国企的财产所有权转变为股东对公司的股权。在这一背景下，防止国有资产流失成为国有企业治理的核心关切。1993年《公司法》第4条明确“股东是公司的所有者与控制者”，并强调“国有资产归国家所有”。这从法律层面确立了股东会在公司治理中的核心地位，构建起“股东会中心主义”的基本架构。股东会被赋予“最高权力机构”的地位，战略决策、高管任免、利润分配、重大投资等关键权力均高度集中于此。尽管此后《公司法》历经多次修订，对股东会职权的表述偶有微调，例如适当下放部分日常经营决策权，但“股东会中心主义”的核心理念始终未变。客观来看，该模式在国企改革初期作用显著：通过强化股东会的管控职能，其有效防范了因权责不清导致的国有资产流失，为国企在市场化初期的稳定运营筑牢了制度防线。

2.“董事会中心主义”的价值内涵

“董事会中心主义”是现代公司治理结构演进的重要阶段。其是指在公司治理架构中，董事会取代股东会，成为公司的权力核心和决策中枢。这一模式的核心特征，是实现了所有权与经营权的实质性、制度化分离。董事会被法律赋予独立、完整的经营管理权，有权基于公司的长远发展和全体股东的整体利益做出专业判断，股东不得随意干涉。在这种治理理念下，所有者（股东）虽然保留了资产收益、剩余财产分配、选择管理者以及修改公司章程等根本性权利，但公司的经营管理权不再是股东会的专属权力，其可以在股东会、董事会、监事会甚至高级管理层之间进行科学、合理的分割与配置。判断一个公司治理模式是否为“董事会中心主义”，关键不在于所有者权力的大小，而在于经营者权力的归属和集中程度，即董事会是否真正掌握了公司的日常经营决策和战略执行的主导权，成为连接所有者利益与公司经营活动的核心桥梁。

3.“董事会中心主义”在新《公司法》中的理念彰显 

新《公司法》的修订标志着我国公司治理理念由“股东会中心主义”转向“董事会中心主义”。这一转变是通过系统的制度设计，使董事会真正成为公司治理的权力中枢和决策核心。

（1）在职权配置层面，新法通过扩权与明责的双重路径确立董事会的核心地位。一方面，明确授予董事会发行公司债券等关键经营决策权，删除对经理职权的刚性列举，确立“董事会授权”作为经营权力的主要来源；另一方面，要求董事会成员过半数为外部董事，借助其专业性与独立性提升决策质量，使董事会从传统的执行机构转型为战略决策主体；

（2）在治理结构方面，新法构建了以董事会为核心的弹性治理体系。允许公司自主选择设立审计委员会替代监事会，使监督职能更贴近决策核心；明确职工董事的设置范围，增强决策的民主基础；通过章程自治和权责清单制度，为企业预留充分的治理创新空间。这些安排既保障了董事会决策的独立性，又赋予了企业根据自身特点设计治理模式的灵活性；

（3）在权责统一方面，新法构建了权力制衡的治理闭环。在强化董事会职权的同时，完善董事勤勉义务与责任追究机制，确立“事实董事”、“影子董事”的责任认定规则，使权力与责任相互制约、相辅相成。新《公司法》对“董事会中心主义”的理念彰显，反映了立法者对现代公司治理规律的深刻把握，提升了公司的决策效率和市场应变能力，为公司治理现代化注入了新的活力。

表1：两种治理理念核心差异对照表

如果说理念革新是蓝图，那么治理架构的重塑便是将蓝图变为现实的施工图。新《公司法》以“多元灵活”取代“单一刚性”，彻底打破了“股东会——董事会——监事会”千篇一律的治理模板。这不仅是机构的增减，更是一场治理格局的根本性重塑，公司被赋予前所未有的自主选择权，得以量体裁衣，构建最适合自身的治理生态。从监督模式的“三类选项”到七大主体的“角色再造”，一套与企业规模、业务和雄心完美契合的现代化治理体系正破土而出。

1.治理模式：监督架构自主选择的中国式创新

纵观全球，公司治理架构主要存在单层制与双层制两种经典模式：前者不设监事会以董事会为权力中枢，集经营与监督于一身，倚重独立董事实现内部制衡；后者则分设董事会与监事会，形成决策与监督并行的二元格局。我国公司治理架构的演进之路，呈现出独特的“混合型”智慧。

自1993年《公司法》搭建起股东会、董事会、监事会“三足鼎立”的双层制框架以来，在近三十年间虽有完善，但双层制的核心未曾动摇。然而，随着监事会的监督职能逐渐失灵，当上市公司内幕交易频发、大股东侵害小股东和公司利益的现象屡见不鲜时，治理架构改革已势在必行。于是，我国在上市公司层面引入了英美法系的独立董事制度，试图为疲软的监督机制注入新的活力。这一举措，标志着中国公司治理迈出了从“制度借鉴”到“功能融合”的关键一步，形成了“双层为体，单层为用”的独特生态。

面对监事会“存”与“废”的十字路口，新《公司法》展现了立法者高超的平衡艺术。其并未在“强化”与“废除”之间做非此即彼的粗暴选择，而是开创性地引入了“模式可选”的灵活架构。法律在保留监事会现有职权的同时，又允许公司可根据自身情况选择不设监事会，转而在董事会下设立审计委员会来承担监督职能。这“先立后破”的智慧，既尊重了路径依赖的现实，又为治理模式的迭代升级打开了制度空间，赋予了企业“量体裁衣”的自主权。

2.权责体系：七大治理主体的角色再定位

（1）弱化股东会法定地位，限缩股东会法定职权：新《公司法》在法定职权配置方面，对股东会的职权进行了重大调整。如表3所示，新法将旧法中股东会的部分经营性权力予以删除或明确可授权给董事会，为董事会在公司经营决策中发挥“定战略、作决策、防风险”的主体作用释放了前所未有的空间。另外，新法（第60条、第112条第2款）还规定只有一个股东的有限责任公司、股份有限公司不设股东会；对于有限责任公司股东会决议事项，若股东以书面形式一致表示同意，可以不召开股东会会议，直接作出决定，并由全体股东在决定文件上签名或者盖章（新法第59条第3款）。

（2）突出董事会法定地位，扩大董事会经营性法定职权：如表4所示，新《公司法》在删减旧法关于股东会部分经营性法定职权的同时，明确保留了董事会决定经营计划和投资方案的法定职权。此外，新法还明确股东会可将发债的决定权授予董事会，股份有限公司董事会还可被授予发行部分股份的权力（见表3），进一步强化了董事会在公司经营决策中的核心地位。

（3）取消对经理设置的法定职权条款：如表5所示，旧法（第49条、第113条第2款）对经理的职权进行了多达8项的详细列举，这一做法在实践中最大的弊端在于侵蚀了董事会的权力。新《公司法》删减了这些规定，明确经理职权来源于公司章程规定和董事会授权。董事会不仅可以决定授权经理的职权范围，还可以通过“制订”公司章程修订草案，在很大程度上影响经理基于公司章程所享有的职权。

（4）将党组织对国有企业的领导上升到法律层面：新《公司法》第170条充分肯定了党组织在国有企业公司治理中的领导地位，明确其对重大经营管理事项发挥“把方向、管大局、保落实”的重要作用。同时，在强化党组织法定地位的前提下，将其领导作用明确限定在对重大经营管理事项的“研究讨论”范围内，强调党组织应“支持”董事会发挥经营决策主体作用，实现了党组织领导与公司治理的有机结合。

（5）监事会或监事从法定必设机构调整为选设机构：新《公司法》对公司的监督职能可以通过董事会审计委员会替代。新法允许不设监事会或监事的有限责任公司、股份有限公司以及国有独资公司在董事会中设置审计委员会行使监事会职权；规模较小或者股东人数较少的有限责任公司可以不设董事会和监事会，设一名监事，且经全体股东一致同意也可以不设监事；设立董事会审计委员会但不行使监事会职权的国有企业、上市公司还可以同时设监事会或者监事。这些规定在实践中可能导致不同主体组合下公司治理架构的多样化。

另外，不设监事会或监事时，需要注意新《公司法》下的董事会审计委员会要合并原审计委员会的职责，基本融合思路如表6所示，融合后的具体职责应根据公司实际情况进行合理设计，通常主要包括财务检查权，董事高管监督权，内控、风险、合规等管理控制体系监督评估权，内部审计监督评估权，外部审计监督评估权，股东会提议与召集权，以及股东会提案权等7项职责。

（6）强化职工参与公司治理，扩大设置职工董事的公司范围：如表7所示，旧法仅要求国有有限责任公司、国有独资公司董事会成员中应当有职工代表。新法对必须有职工董事的公司范围进行了重新界定，包括国有独资公司以及除依法设监事会并有职工代表的外、职工人数三百人以上的有限责任公司。这意味着职工人数三百人以上的有限责任公司将面临“职工监事”与“职工董事”二选一的设置要求，充分体现了新法对“民主管理”要求在公司治理层面的落实。

（7）明确上市公司独立董事制度：新《公司法》要求上市公司设立独立董事，具体管理办法由证监部门规定，并明确要求国有独资公司的董事会成员中过半数为外部董事，成为国企改革的一大亮点，与前述审计委员会的公司治理新机制相适配，有利于保障审计委员会的独立性。

独立董事主要存在于上市公司，原则上既独立于管理层，又独立于大股东，重点保护中小股东的利益；而外部董事主要存在于国有独资或全资公司，代表国有大股东，接受国有资产监督管理部门的委派与考核（集团由国资委委派，二级及以下公司由集团委派）。对于国有企业，外部董事常代表出资人意志，而独立董事的核心使命是保持独立性，保护中小股东利益。

外部董事的概念有广义与狭义之分。广义的外部董事指“非执行董事”，即不在公司领取薪酬、不担任除董事之外其他职务的董事，包括独立董事和股权董事，狭义的外部董事特指国有独资公司的外部董事，相关规定涉及的具体概念区分见表8。然而，独立董事制度在公司治理中的实际效果一直存在争议。根据《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》（国办发〔2023〕9号），上市公司董事会、监事会、单独或者合并持有上市公司已发行股份1%以上的股东可以提出独立董事候选人。

实践中，上市公司独立董事多由大股东提名，“人情董事”“花瓶董事”是常态。国有企业外部董事多从各地方国资监管部门的外部董事人才库选聘和管理，未来或许可以考虑将独立董事也纳入类似的人才库管理模式，由独立机构进行管理，以提升独立董事的独立性和履职能力。

3.外部约束：新《公司法》对幕后黑手不当干预的精准规制

在我国公司治理实践中，控股股东与实际控制人的“无形之手”往往越过合法边界，深度介入公司经营决策，成为制约企业健康发展的顽疾。新《公司法》以精准的立法手术刀，对这类不当干预进行了系统性规制，通过构建“事实董事”与“影子董事”的责任体系，完善法人人格否认制度，为企业的独立经营筑起了坚实的法律防线。

（1）对“实事董事”和“影子董事”的规制。新法创新性地引入“事实董事”与“影子董事”的规制概念，直指公司治理的灰色地带。所谓“事实董事”：即那些虽不担任董事职务，却在实际行使董事职权的控股股东或实际控制人。法律要求他们与实际董事承担同等的勤勉与忠实义务——既要为公司的最大利益尽职尽责，更不得利用职权牟取私利。而“影子董事”则指向那些幕后操纵董事、高管损害公司利益的控制人，新法明确规定其与直接责任人承担连带责任。这套组合拳，将对公司具有实质影响力的隐形掌权者纳入监管视野，撕下了其权责不对等的伪装。

（2）完善了纵向与横向法人人格否认制度。纵向否认直面股东滥用公司独立地位逃避债务的问题，让躲在“公司面纱”后的股东无处藏身；横向否认则精准打击了通过关联企业进行利益输送、逃避债务的复杂操作，使受同一实际控制人操纵的关联公司对彼此债务承担连带责任。这一制度设计，堵死了通过“一套人马、多块牌子”规避责任的漏洞，展现出立法者对资本运作乱象的深刻洞察。这些制度创新，共同构筑起保护中小股东与债权人利益的坚固屏障，与“董事会中心主义”的改革导向深度契合。传递出明确信号，公司的经营决策权必须回归董事会，任何试图通过幕后操控干预公司正常经营的行为，都将面临法律的严厉制裁。这不仅是权利的重新配置，更是对公司治理生态的深度净化，为建立真正意义上的现代企业制度扫清了障碍。

新《公司法》将合规管理从国企的“特色选配”升级为“国家强制”，以法律形式明确国家出资公司必须建立系统化合规体系。这一变革意味着国企在治理路径上必须构建整合内控、风险与合规的“三位一体”大风控机制，并通过清单管理精准界定治理权责，也标志着国企合规进入全覆盖、强约束的新阶段。

1.合规管理已成为国家出资公司必须履行的法定义务

新《公司法》将合规管理从国有企业可自主选择的“特色项目”，转变为所有国家出资公司必须遵循的“法定标配”。这一转变的核心在于立法层面实现了三重突破，系统性地堵住了因企业类型不同而长期存在的监管漏洞。过往的合规监管主要聚焦于“国有独资公司”这一典型形态，使得大量国有资本控股的混合所有制企业游离于合规监管之外。新法则以资本属性为标准，创新性地确立了“国家出资公司”这一法定概念，将加强合规管理的范围拓展至所有国家出资的有限责任公司、股份有限公司等企业形态。这一界定使国有资本无论以何种企业外壳存在，只要达到控股标准，就必须适用新法第七章的特别规定，从而根除了通过复杂股权设计规避监管的可能性。

这意味着建立有效的合规体系不再是企业可权衡取舍的管理选项，而是关乎合法存续的底线要求。任何以业务特殊、规模差异或效率优先为由的变通空间都被严格限制，合规由此成为所有国家出资公司不容回避的法定责任。这一制度变革的深层意义在于，其将合规要求深度嵌入公司治理的整体架构，与董事会中心主义改革、审计委员会监督职能等关键制度形成有机联动。合规不再是一个独立的外挂模块，而是内化为企业治理的标准配置，如同企业的免疫系统，确保国有资本在任何形态和运作路径下都能在法治轨道上稳健运行。也标志着我国国有资本监管进入了全口径、穿透式的新

阶段，为国有经济的高质量发展构筑了坚实的制度基础。

2.各治理主体的决策事项清单需进一步调整

合规落地的关键是明确各治理主体的决策边界，避免权力交叉、责任推诿现象。新《公司法》实施背景下，国有企业合理划分股东会、党委会、董事会、经理层的决策边界，有助于提高决策效率，避免决策权力的交叉与冲突，确保公司治理机制顺畅运行。我们认为以“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用）职责清单为基础，向其他治理主体的决策职责扩展，是实现各主体独立决策且边界有机衔接的有效路径。相较于单一主体视角，“三重一大”职责清单从企业具体工作事项出发，更能平衡、客观、准确划分各治理主体的决策范围。

（1）股东会法定职权与可授权事项：一般情况下，除《公司法》特殊规定外，股东会法定职权和多数表决通过的事项不得授权给董事会行使。若股东会将其他法定专属职权授予董事会行使，其有效性需谨慎判断。新《公司法》第66条、第135条规定的应当由股东会多数表决通过的职权内容，不得授予董事会行使；与股东身份及核心权利直接相关的职权，也不得授权给董事会。另外，新《公司法》在第59条、第152条、第162条、第163条、第172条和第202条等多个条款中还明确了股东会可授权董事会决议的事项，详见下表。

（2）国有股东单位参与公司经营事项方式与流程：国有股东单位参与企业经营管理决策的方式主要有两种。一是派出外部董事，新《公司法》要求国有独资公司的董事会成员中，应当过半数为外部董事。外部董事在董事会中行使表决权，对子公司战略规划、重大投资、高管任命等重大经营决策施加影响。对于二级公司是否委派外部董事，企业根据自身经营安排自主决定。二是集团总部设立财务、战略、人力资源、风控等职能部门，对子公司的日常经营进行指导、监督和支持。子公司的重要经营事项如预算、投资、融资等，需报集团职能部门审批或备案。在这种方式下，集团和子公司应明确各自的职责范畴与权限边界，对现有的审批流程予以优化和完善。目前，根据决策自主权与股东控制权的动态平衡关系，国有企业经营决策事项可构建五级梯度决策机制，形成“授权——监督——制衡”的治理闭环。

（3）党委决策和前置研究的边界：党委在国有企业治理中有决定权和把关权两种权限。决定权体现在对贯彻党中央路线方针政策、党和国家法律法规及上级决定的重大举措，党的建设工作、重要人事任免、重要机构设置、职工切身利益等重大事项进行决策。把关权，即前置研究，主要针对“三重一大”事项，党委在这些事项提交董事会或经理层决策前先行研究讨论。此外，党的建设、社会责任、风险防控、公司章程修订等非“三重一大”事项也可能经党委前置研究，这需要根据企业具体情况确定。把关权的对象可分为两个方面，一是对董事会审议研究的事项进行前置把关，如发展战略、资产处置、重大项目安排、大额资金使用以及董事会向经理层授权的清单等；二是对经理层审议研究的重大事项进行把关，但已由党委会前置研究通过的董事会向经理层授权事项清单，无需再经党委会前置研究，可由总经理办公会采用集中决策方式行权，即“授权不前置，前置不授权”。

（4）董事会决策事项：虽然《公司法》和公司《章程》都明文规定了董事会的法定和章定职权，但这些规定对于董事会详细的决策工作开展仍显不足。董事会决策事项的全面确定，应在股东决策事项和党委前置研究事项明确之后进行。这是因为董事会决策权的有效运行需突破传统“职权列举式”管理思维，其决策事项范围不仅包括公司法明确的法定职权，还来源于股东授权和公司章程规定的个性化事项，同时还要与党委前置研究事项有机衔接，从而确保各治理主体决策不冲突、不空缺、不越界。

（5）董事会对董事长和总经理的授权：根据公司经营发展需要，董事会可对董事长或总经理进行日常经营授权，但应遵循以下基本原则。第一，董事会核心职权不能授权。董事会可以将部分执行性、日常经营性的职权授权给经理层，例如董事会可以授权经理层处理日常合同签署或预算内资金使用事项等，但涉及战略决策、人事任免、财务控制等核心职权不能授权。第二，授权不前置、前置不授权。授权方案本身属于重大事项，应经党委前置研究和董事会决策。授权方案确定后，具体的授权范围内事项则直接由董事长或者总经理采取集体决策形式行权，无需再经党委前置研究。第三，接受董事会授权后不能再转授权。董事长或总经理接受董事会授权后，授权事项应通过董事长专题会或总经理办公会集体决策，不宜转授权给其他主体。

3.国有企业应对新《公司法》的合规策略建议：

应对新法，国企需完成从“被动合规”到“主动治理”的转变，其核心抓手是“权责清单”与“董事会授权”。

（1）系统性重构权责清单，明确各治理主体决策边界。国有企业当务之急是以“三重一大”事项为基础，对照新法条款，全面梳理并精准界定股东会、党委会、董事会、经理层的职责权限。重点在于细化股东会不可授权的法定核心职权、清晰划定党委前置研究讨论（把关权）与直接决定事项的范围、明确董事会的决策范畴及其对董事长、总经理的授权边界与规则。此举旨在形成权责清晰、衔接顺畅的决策闭环，从源头上避免权力交叉或责任推诿，确保合规决策流程高效运行。

（2）强化董事会核心枢纽功能，优化授权行权机制。董事会应超越简单的职权列举，主动整合股东授权、公司章程规定，并确保其决策与党委前置研究意见有机衔接。在授权方面，必须严格遵守“董事会核心职权不授权”及“授权不前置、前置不授权”原则。授权方案本身须经党委前置研究和董事会决策，一旦授权，在既定范围内的具体事项则由经理层通过总经理办公会等集体决策方式执行，无需再前置研究，从而实现效率与风险控制的平衡。

（3）推动合规要求深度内嵌，建立全流程穿透式风控体系。合规不能是孤立环节，必须融入投融资、采购、生产等所有关键业务流程。集团总部应通过派出外部董事、强化职能条线管理（如财务、风控）等方式，对各级子公司实施穿透式监管，确保合规标准统一落地，杜绝因股权结构复杂而衍生的监管盲区。

（4）培育全员合规文化，建立常态化培训与评估机制。通过持续的宣传教育与专项培训，提升全体员工的合规意识，尤其强化董事、高管等关键少数的合规责任。定期评估合规体系的有效性，动态调整优化，将外在的合规强制力真正转化为企业提升治理效能、实现高质量发展的内在免疫系统。

新《公司法》的深层意义，在于推动国有企业完成从“被动合规”到“主动治理”的根本性转变。新法通过理念重塑、架构再造与路径升级，使合规不再是束缚企业发展的成本中心，而是成为护航战略决策、赢得市场信任、赋能价值创造的新优势。对国有企业而言，这场变革既是挑战更是机遇。唯有主动将法律要求转化为治理实践，将合规体系深度融入企业运营的每一个环节，才能在深化改革的浪潮中行稳致远，真正将合规生命线转化为持续领先的市场竞争力，在新时代高质量发展的征程中谱写新的篇章。

作者简介

张伟

瀚诚合规管理研究中心主任

业务领域：合规与监管、政府与公共事务、法人治理与运营

邮箱：zhangwei@hanchenglawfirm.com

本文为原创，部分图片来自网络，转载时请注明来源。